Það má til sanns vegar færa að embætti umboðsmanns Alþingis hafi verið alltumlykjandi á málstofu Lagadagsins 2024 þar sem sjálfstæðar stjórnsýslunefndir voru til umfjöllunar. Yfirskrift málstofunnar var Kæru- og úrskurðarnefndir: Er kominn tími á stjórnsýsludómstól? en frummælendur voru Kristín Benediktsdóttir, þá nýkjörin umboðsmaður Alþingis, Anna Rut Kristjánsdóttir, skrifstofustjóri hjá umboðsmanni Alþingis og Ásgerður Snævarr, lögfræðingur yfirstjórnar  matvælaráðuneytisins og áður lögfræðingur hjá umboðsmanni. Málstofustjóri var Oddur Þorri Viðarsson, þá lögfræðingur hjá sama embætti en nú dómari við Héraðsdóm Vestfjarða.

Erindin byggðu á grunni tveggja skýrslna en sú fyrri birtist árið 2019 og var unnin að beiðni forsætisráðherra í tilefni af aldarfjórðungsafmæli stjórnsýslulaganna. Skýrsluhöfundur var Páll Hreinsson, dómari við EFTA-dómstólinn. Sú síðari kom út í janúar 2021 og var unnin af Páli og Kristínu Benediktsdóttur. Hún byggði á grunni þeirrar fyrri og fjallaði um fýsileika þess að fækka sjálfstæðum kæru- og úrskurðarnefndum og færa verkefni þeirra til dómstóla, þá ýmist í almenna dómskerfið eða að komið yrði á fót sérstökum stjórnsýsludómstól.

Ástandið í samfélaginu á þeim tíma varð til þess að hvorug skýrslnanna fékk þá athygli og umræðu sem umfjöllunarefnið á skilið og var úr því bætt á lagadeginum

Ekki raunhæfur möguleiki sem stendur

Í framsögu Kristínar Benediktsdóttur var fjallað um megindrætti síðari skýrslunnar og þau rök sem mæla með og á móti því að sérstökum stjórnsýsludómstól verði komið á fót hérlendis og kæmi slíkur dómstóll þá í stað sjálfstæðra úrskurðarnefnda sem fyrir eru á fleti. Slíkt fyrirkomulag þekkist t.a.m. í Svíþjóð, Þýskalandi og Frakklandi og umræður um stofnun slíks dómstóls hafa átt sér stað í Noregi og Danmörku.

Kristín benti á að útgangspunkturinn væri ávallt réttaröryggi borgaranna. Að mörgu leyti næðu sjálfstæðu úrskurðarnefndirnar, eins og við þekkjum þær nú, ágætlega að tryggja það. Úrskurðarvald þeirra næði jafnt til forms og efnis ákvarðana lægra setts stjórnvalds og á nefndunum hvíldi sjálfstæð skylda til að upplýsa málin. Af því leiddi að borgarar þyrftu ekki nauðsynlega sérfræðiaðstoð við málareksturinn, sem aftur á móti væri til þess fallinn að halda kostnaði í hófi. Þá gætu nefndirnar tekið nýjar ákvarðanir en slíkt væri ekki á færi dómstóla.

Enn fremur kom fram að ýmsar útfærslur og möguleikar væru á staðsetningu slíks stjórnsýsludómstóls innan dómskerfisins. Slíkum dómstólum fylgdu sérstakar réttarfarsreglur, málsmeðferð væri skrifleg að meginstefnu og slíkur dómstóll myndi einvörðungu leiða til lykta ágreining sem sprytti úr stjórnsýslumálum.

Niðurstaða yfirferðar Kristínar, sem og skýrslunnar frá 2021, var sú að sem stendur hnigu rök til þess að koma slíkum dómstól ekki á fót. Viðbúið væri að kostnaður yrði umtalsvert meiri en við kæru- og úrskurðarnefndirnar, auk þess að sérfræðiþekking á málaflokkum yrði ekki jafn mikil þar og í nefndunum. Enn fremur gæti komið upp ágreiningur um valdmörk milli dómstiga. Þess í stað væri brýnt að tryggja skýran lagaramma kæru- og úrskurðarnefnda, m.a. varðandi sjálfstæði þeirra og aðbúnað, og eftir atvikum ætti að skoða hvort taka ætti upp sérstakar réttarfarsreglur um meðferð stjórnsýslumála fyrir dómstólum til að tryggja raunhæfa endurskoðun á ákvörðunum stjórnvalda og nefndanna.

Aftur inn í ráðuneytin?

Sjálfstæðum stjórnsýslunefndum hefur fjölgað nokkuð síðustu ár og í upphafi erindis síns benti Anna Rut Kristjánsdóttir á að slíkar nefndir eru í raun frávik frá þeirri meginreglu að það séu ráðherrar sem bera ábyrgð á stjórnarmálefnum öllum.

„Oft eru færð fyrir því góð rök – ég kemst upp með að segja þetta því ég sit í svona nefnd – að færa andlitslausu fólki úti í bæ verkefni sem annars væru í höndum ráðherra,“ sagði Anna Rut. Það væri hins vegar ekki algilt, stundum væru lögskýringargögn heiðarleg um að með fyrirkomulaginu væri því forðað að ráðherra þyrfti að taka óvinsælar ákvarðanir.

Þetta fyrirkomulag, þ.e. fjölgun sjálfstæðra nefnda, gæti falið í sér að erfiðara gæti verið fyrir þing og kjósendur að láta ráðherra sæta lagalegri og pólitískri ábyrgð. Að sama skapi þá væru nefndarmenn ábyrgðarlausir af embættisverkunum og möguleiki á að yfirsýn ráðherra yfir framkvæmd laga yrði verri en ef úrskurðir á æðra stjórnsýslustigi væru í hendi ráðherra og ráðuneyta, líkt og meginregla stjórnskipanarinnar geri ráð fyrir. Anna Rut velti enn fremur upp þeim möguleika, ef að leggja ætti í vinnu við að fækka úrskurðarnefndum, hvort ekki væri rétt í einhverjum tilfellum að færa störf og sérfræðiþekkingu nefndanna aftur inn í ráðuneytin. Hið sama gilti þegar til skoðunar væri að koma á fót nýrri nefnd. Sem fyrr væri útgangspunkturinn ávallt réttaröryggi borgaranna. Í þeim tilfellum þegar nefnd væri stofnuð væri sérstaklega brýnt að tryggja starfsaðstæður, aðstöðu, málaskráningarkerfi og að sérþekking á málefninu og stjórnsýslurétti væri til staðar innan nefndarinnar. Dæmi væru um að formaður nefndar fengi hvorki netfang fyrir hana og hvað þá starfsaðstöðu og að hún væri síðan „rekin úr rassvasanum eða af lögmannstofu viðkomandi“. Slíkt væri slæmt ásýndar.

„Best of both worlds?“

Ásgerður Snævarr batt lokahnút á erindin með því að benda á að í reynd væru fleiri en tvær hliðar á peningnum. Þótt úrskurðarvald væri fært frá ráðherra til sjálfstæðrar nefndar þá bæri ráðherra enn ábyrgð á stjórnarmálefninu, framkvæmd laganna, og bæri skylda til að bregðast við ef kerfislegir annmarkar kæmu í ljós. Ráðherra bæri t.a.m. að tryggja starfumhverfi og fjárveitingar til nefnda og að þær væru mannaðar hæfu fólki með viðeigandi fagþekkingu.

„Þótt úrskurðarnefnd sé sjálfstæð þá þýðir það hvorki að ráðherra beri enga ábyrgð né að hann fari ekki með nein völd. Eitt stjórntæki sem ráðherra hefur gagnvart stjórnvöldum, sem er sjaldan beitt, er að gefa út óskuldbindandi álit eða leiðbeiningar um stjórnarframkvæmd á málefnasviði sínu,“ sagði Ásgerður. Raunar mætti færa fyrir því rök að ráðherra hefði ríkari rétt til afskipta ef úrskurðarvald hefði verið fært frá honum, enda engin hætta á að tjáning eða afskipti hans myndu gera hann vanhæfan til meðferðar máls.

Sú staða gæti komið upp að nefnd væri ósammála hinu óbindandi áliti en þá hefði ráðherra önnur stjórntæki í vopnabúri sínu, þá ýmist með setningu reglugerða um starfshætti eða efni máls eða með því að beita sér fyrir því að löggjafinn skerist í leikinn með lagasetningu.

„Í upphafi var spurt hvort tími væri kominn á stjórnsýsludómstól. En að sama skapi má spyrja hvort við séum ekki sæmilega stödd nú þegar ef þeim stjórntækjum, sem þegar eru til staðar, er beitt,“ sagði Ásgerður og velti því upp hvort núverandi ástand fæli í sér „best of both worlds“.

Borðstofuborð og bílskúr

Að framsögum loknum gafst tími til örstuttra umræðna. Meginstefið í þeim laut að því að nauðsynlegt væri að tryggja starfsaðstæður nefnda þegar þær hefðu verið ritaðar inn í lagasafnið. Dæmi væru um að lögheimili nefnda væri hið sama og formanns og borgurum bæri að senda kærur og skjöl í póstkassa í anddyri fjölbýlishúsa. Sumar þeirra hefðu afdrep á borðstofuborðum, aðrar í bílskúrum og að slíkt væri ótækt.

Enn fremur var örstutt rætt um mál á þingmálaskrá ríkisstjórnarinnar sem laut að stjórnsýslunefndum og fækkun þeirra. Frumvarpsdrög þar um höfðu ekki ratað í samráð áður en til þingrofs kom og óljóst hver afdrif þess máls verða. Lögfræðingar geta beðið spenntir eftir því ef og þegar það birtist.

Texti: Jóhann Óli Eiðsson