Í Morgunblaðinu birtist 16. janúar sl. grein eftir Dóru Sif Tynes lögmann þar sem gerð var að umtalsefni ráðgerð tilskipun Evrópusambandsins sem ætlað er að samræma reglur um gjaldþrotaskipti innan ESB. Hvatti hún stjórnvöld til að ígrunda breytingar á lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl. að fyrirmynd þessara evrópureglna.

Tilskipanir ESB vegna skuldara í fjárhagsörðugleikum

Innan Evrópusambandsins hafa á liðnum árum verið settar tilskipanir sem taka til skuldara í fjárhagsörðugleikum. Er tilgangur-inn sá að koma í veg fyrir gjaldþrot og endurheimta rekstrarhæfni þeirra með endurskipulagningu. Með tilskipun Evrópu-þingsins og ráðsins (ESB) 2019/1023 var miðað að því að samræma málsmeðferð slíkra úrræða á meðal aðildarríkja ESB.

Samkvæmt tilskipuninni er litið svo á að þegar fyrir liggur, eða líkur eru á að skuldari sé ógjaldfær, verði að vera unnt að grípa til hentugra úrræða sem gefa honum kost á að útbúa og semja um endurskipulagningaráætlun.

Tilskipunin miðar þannig ekki síst að því að skuldarar, og þá einkum fyrirtæki í fjárhagsvanda, geti með endurskipulagningu haldið áfram starfsemi sinni og afstýrt gjaldþroti.

Tilskipunin miðar að því að skuldarar geti  haldið áfram starfsemi sinni.

EFTA-ríkin innan Evrópska efnahags-svæðisins telja að ekki eigi að taka þessa tilskipun upp í EES-samninginn. Þess er að gæta að í lögum nr. 21/1991 um gjald-þrotaskipti o.fl. er þegar mælt fyrir um heimild til greiðslustöðvunar og nauðasamninga sem eru úrræði sem ganga í sömu átt og endurskipulagning en eru þó ekki eins víðtæk.

Hugsunin að samræma löggjöf um skuldaskil
og gera innri markaðinn virkari.

Samræmd löggjöf auki virkni innri markaðarins

Framkvæmdastjórn ESB lagði fram frumvarp að tilskipun árið 2022 um samræmingu á nánar tilgreindum þáttum löggjafar á sviði skuldaskilaréttar, sbr. 2022/0408 (COD). Í aðfararorðum frumvarpsins er m.a. bent á að full þörf sé á löggjöf af þessu tagi og vísað til þess að löggjöf aðildarríkjanna sé mjög ólík þegar kemur að meðferð gjaldþrotaskipta. Sagt er að málsmeðferðartími í sumum aðildarríkjunum sé mjög langur sem leiði til þess að fjármunir þrotabús innheimtist illa og valdi auk þess bagalegri óvissu fyrir kröfuhafa. Jafnvel sé staðan sú að alþjóðleg fyrirtæki forðist fjárfestingar í slíkum ríkjum vegna óhagræðis og tálmana af ýmsu tagi í löggjöf þeirra. Hugsunin er því sú að samræma löggjöf aðildarríkjanna um skuldaskil varðandi þau atriði sem helst reynir á í þessu sambandi og gera þannig innri markaðinn virkari. 

Samkvæmt frumvarpinu frá 2022, að hinni ráðgerðu tilskipun, eru það aðeins nokkrir þættir skuldaskila sem ætlunin er að setja samræmdar reglur um.

  • Í fyrsta lagi eru það riftunarreglur, þar sem gerð er tillaga um lágmarkskröfur fyrir endurheimt fjár til þess að koma í veg fyrir undanskot eigna.
  • Í öðru lagi er um að ræða kerfi til að auðvelda leit að eignum skuldara í miðlægum gagnagrunnum.
  • Í þriðja lagi er um að ræða forvirkar aðgerðir, svonefnda „pre-pac“ málsmeðferð, sem grípa má til samkvæmt nánari skilyrðum og eftir að skuldari hefur verið lýstur gjaldþrota. Málsmeðferðinni er ætlað að opna möguleika á að undirbúa skuldara fyrir sölu eigna miðað við það að hann sé enn í rekstri og ná með því móti hagstæðara verði fyrir félagið eða atvinnustarfsemina til hagsbóta fyrir kröfuhafa.
  • Í fjórða lagi er gert ráð fyrir samræmingu reglna um skyldu framkvæmdastjóra fyrirtækis til að óska eftir gjaldþrotaskiptum á búi þess.
  • Í fimmta lagi er gerð tillaga um að komið verði á fót sérstökum kröfuhafaráðum í öllum aðildarríkjunum sem starfi á grundvelli samræmdra reglna.
  • Í sjötta lagi er lagt til að auka gagnsæi í skuldaskilum eftir reglum landsréttar í einstökum aðildarríkjum með því að mæla fyrir um að aðildarríkin skuli veita hagnýtar upplýsingar um landsrétt og draga þar með úr hindrunum fyrir fjárfestingar í öðrum aðildarríkjum en heimaríkinu.

Gildissvið EES-samningsins

EES-samningurinn tekur til þeirra efnisreglna ESB-réttar sem varða innri markaðinn. Hér er einkum átt við reglur sem tengjast fjórfrelsinu, svo og samkeppnisreglur og reglur um ríkisaðstoð. Að auki geymir meginmál samningsins, V. hluti hans, svonefnd „altæk ákvæði“ er varða fjórfrelsið, þ.e. félagsmál, neytendavernd, umhverfismál, hagskýrslugerð og félagarétt. Viðaukar XVIII–XXII hafa að geyma nánari reglur og tilvísanir til gerða sem varða þessi svið. Gerðirnar hafa að jafnaði að geyma ákvæði um lágmarkskröfur á hendur aðildarríkjunum en aðildarríkin mega ákveða að fara strangar í sakirnar í landslögum sínum, sbr. orðalag 67. gr. EES-samningsins sem þó vísar aðeins til XVIII. viðauka. Gengið hefur verið út frá því að skýra megi þetta orðalag V. hluta EES-samningsins rúmt og fella þar undir allar afleiddar gerðir sem með sanngirni má telja að varði bæði fjórfrelsið og þau efnissvið sem nefnd eru, t.d. umhverfismál. Samandregið eru það reglur Evrópusambandsins um fjórfrelsið, samkeppnismál og altæku ákvæðin í V. hluta EES-samningsins sem mynda kjarna EES-réttar. Engu að síður falla ýmis stór svið utan gildissviðs EES-samningsins.

Fjölmörg málefni falla að meginstefnu til
utan gildissviðs hans.

Af EES-samningnum verður þannig ráðið að fjölmörg málefni falla að meginstefnu til utan gildissviðs hans. Það eru annars vegar reglur sem ekki varða innri markaðinn á borð við reglur um utanríkis- og öryggismál, samstarf á sviði dómsmála og löggæslu, peninga- og gengismála, landamæraeftirlit, málefni hælisleitenda og innflytjendamál, svo og ESB-ríkisborgararéttur. Hins vegar falla einnig sumar reglur um innri markaðinn utan gildissviðs EES-samningsins, t.d. reglur tengdar sköttum og gjöldum, reglur um landbúnaðarmál og fiskveiðar og reglur um tollabandalagið. Sem áður segir falla réttarfarsreglur undir málaflokk dómsmála og falla því almennt utan gildissviðs EES-samningsins. Eftir sem áður þarf hverju sinni að meta hvort ESB-regla hafi þýðingu fyrir EES-rétt og þar með hvort rétt sé að taka hana upp í EES-rétt. Það er sameiginlegu EES-nefndarinnar að meta þetta.

Hvað skal gera?

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið verður að telja að réttarfar, þ. á m. skuldaskilaréttur í heild sinni, falli utan EES-samningsins. Gildissvið EES-samningsins nær þannig ekki til samræmingar reglna á sviði réttarfars milli EES-ríkjanna. Þar með er ekki sagt að EFTA-ríkin hafi engar skuldbindingar til að leiða réttarfarsreglur í lög sín. Í dómi EFTA-dómstólsins í máli Koch o.fl. gegn Swiss Life (Liechtenstein) AG var því slegið föstu að aðildarríkin eigi að sjá til þess að reglur landsréttar veiti ekki minni rétt en EES-reglur (jafngildisreglan), svo og að reglur landsréttar geri það ekki ómögulegt eða mjög erfitt fyrir einstaklinga og lögaðila að neyta réttinda sinna (skilvirknireglan). Þótt EES-ríki hafi þannig að meginreglu forræði á skipan réttarfarsreglna landsréttar þegar reynir á reglur EES-samningsins fyrir landsdómstólum leiðir af dómaframkvæmd EFTA-dómstóls að takmörk séu á þessu sjálfræði þeirra. Það sé vegna þess að EES-ríkjum beri að tryggja jafngildi og skilvirkni málsmeðferðarreglna þegar reynir á regluverk EES-samningsins fyrir landsdómstólum, auk þess sem réttarfarsreglur megi ekki vera í andstöðu við jafnræðisreglu EES-réttar. Hér er einnig rétt að gera fyrirvara um gerðir sem teknar eru upp í EES-samninginn og hafa að geyma sérhæfðar réttarfarsreglur á því sviði sem um er tefla.

Gildissvið EES-samningsins nær ekki til samræmingar reglna á sviði réttarfars milli EES-ríkjanna.

En er rétt að taka upp í EES-rétt ráðgerða tilskipun, ef af verður, um samræmingu á nánar tilgreindum þáttum löggjafar á sviði skuldaskilaréttar og leiða reglur hennar í ís-lenskan rétt eftir atvikum með breytingum á lögum nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl.?

Er þá fyrst að líta til þess að reglur fyrir-hugaðrar tilskipunar koma í kjölfar tilskipunar 2019/1023 sem fyrst og fremst varðar reglur um fjárhagslega endurskipulagningu með það markmið að afstýra gjaldþroti. EFTA-ríkin innan EES töldu að tilskipun þessi ætti ekki erindi í EES-rétt eins og áður greinir. Á grundvelli þeirra reglna hafa fjölmörg ríki innan ESB gert breytingar á reglum sínum á sviði skuldaskilaréttar og í dönskum rétti leysti endurskipulagning (d. rekonstruktion) af hólmi lagafyrirmæli um greiðslustöðvun og nauðasamninga með lögum nr. 718/2010. Þannig verður að hafa í huga að reglurnar sem ráðgerðar eru í fyrirhugaðri tilskipun um samræmingu á nánar tilgreindum þáttum löggjafar á sviði skuldaskilaréttar standa í nánum tengslum við eldri reglur tilskipunar 2019/1023.

Í annan stað leiðir af EES-samningnum að réttarfarsreglur falla að jafnaði utan gildissviðs samningsins. Eftir sem áður er nauðsynlegt að leggja mat á það hvort einstakar reglur hinnar ráðgerðu tilskipunar kunni að eiga erindi í íslenskan landsrétt m.a. vegna þeirra krafna sem reglur EES-réttar gera um jafngildi og skilvirkni. Ekki er þannig útilokað að fyrirhugaðar reglur kunni að gefa tilefni til að auka við lög nr. 21/1991 eða breyta reglum þeirra laga. Afstaða EES-ríkjanna hefur í gegnum tíðina verið sú að réttarfarsreglur í afleiddri löggjöf ESB falli utan gildissviðs EES-samningsins. Fullt samræmi sýnist á hinn bóginn ekki vera í framkvæmd sameiginlegu EES-nefndarinnar við upptöku gerða sem hafa að geyma réttarfarsreglur. Í frumvarpinu frá 2022 er lagt á ráðin um tilskipun sem hefur að geyma nýjar reglur á sviði skuldaskilaréttar. Miðað við áðurgreindar forsendur um hvenær taka skuli gerðir sem innifela réttarfarsreglur upp í EES-samninginn sýnist engin skylda til þess.

Lokaorð

Markmið þessara evrópureglna er eftir sem áður það að samræma reglur á sviði skuldaskilaréttar á EES-svæðinu til hagsbóta fyrir starfsemi innri markaðarins. Ef hugleiða ætti á annað borð að gera breytingar á lögum nr. 21/1991 með tilliti til löggjafar í ríkjum ESB væri líklega nær lagi að taka til athugunar hvort ástæða sé til að lögfesta hér reglur um svonefnda fjárhagslega endurskipulagningu sem kæmu í stað ákvæða um greiðslustöðvun og nauðasamninga í núgildandi lögum. Fjár-hagsleg endurskipulagning er okkur hér á landi ekki með öllu ókunnug því með lögum nr. 57/2020 um tímabundnar heimildir til fjárhagslegrar endurskipulagningar er að finna heimild lögaðila til fjárhagslegrar endurskipulagningar í tengslum við opinberar ráðstafanir eða aðrar aðstæður vegna kórónuveirufaraldursins sem geisaði fyrir fáum árum síðan. Ef meta ætti þetta yrði þó að hafa hugfast að gildandi reglur íslensks skuldaskilaréttar dugðu vel til að greiða úr eftirmálum bankahruns sem varð hér á haustdögum 2008.

Höfundar: Stefán Már Stefánsson prófessor emeritus, Valgerður Sólnes prófessor við Lagadeild HÍ