Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) hefur eftirlit með því að EES réttur og EES samningurinn virki sem skyldi og þjóni því hlutverki sínu að framlengja innri markað ESB til EES EFTA ríkjanna, Íslands, Noregs og Liechtenstein. Starf ESA felst m.a. í því að fylgjast með að gerðir séu innleiddar tímanlega eftir að þær hafa verið teknar upp í EES samninginn, taka við kvörtunum einstaklinga og lögaðila á innri markaðnum, eiga í samskiptum við stjórnvöld um álitaefni sem koma upp og, ef þörf krefur, reka samningsbrotamál sem kunna að enda fyrir EFTA dómstólnum.
Annað verkefni, sem minna hefur farið fyrir en er ekki síður mikilvægt, eru svokallaðar samræmisathuganir. Með samræmisathugun er átt við ítarlega athugun á því hvort staðið hafi verið að innleiðingu gerða þannig að landsréttur EFTA ríkis samræmist kröfum sem leiða af EES gerðum. Þegar EFTA ríkin hafa tilkynnt ESA um að innleiðing hafi farið fram geta vaknað ýmis álitaefni sem leggja þarf mat á, s.s. hvort skyldur eða réttindi hafi verið rétt innleidd í landsrétt, hvort þau séu nægilega skýr og bindandi og hvort einstaklingar, fyrirtæki og jafnvel stjórnvöld sjálf geti í reynd byggt á þeim reglum sem EES rétturinn gerir ráð fyrir. Einn helsti kostur samræmisathuganna er einmitt sá að þær geta leitt í ljós annmarka á innleiðingu áður en á reynir í framkvæmd.
Reglugerðir og tilskipanir
Þegar EFTA ríkin hafa samþykkt að taka gerð upp í EES samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar ber ríkjunum að koma henni til framkvæmda. Í 7. gr. EES samningsins er gerður greinarmunur á reglugerðum annars vegar og tilskipunum hins vegar. Reglugerðir skulu teknar upp í landsrétt samningsaðila sem slíkar og er mat á því hvort innleiðingin samræmist EES rétti því að jafnaði einfaldara. Tilskipanir hins vegar binda ríkin að því markmiði sem ná skal, en veita ríkjunum svigrúm um form og aðferð við framkvæmdina.
Þetta svigrúm gerir EFTA ríkjunum kleift að laga innleiðingu að eigin réttarkerfi, stjórnsýsluhefðum og lagatækni. Fyrir eftirlitsaðila getur þetta hins vegar skapað áhugaverðar áskoranir því sama EES skyldan getur birst með ólíkum hætti í landsrétti ólíkra ríkja og þá þarf að leggja mat á hvort mismunandi leiðir við innleiðingu skili engu að síður sama lagalega markmiði.
Framkvæmdin
Í EFTA ríkjunum hafa samræmisathuganir að mörgu leyti mikilvægari þýðingu en í ESB ríkjunum því tilskipanir sem ekki hafa verið innleiddar í landsrétt, eða eru rangt innleiddar, hafa ekki bein réttaráhrif með sama hætti og í ESB rétti. Afleiðingin getur verið sú að einstaklingar og fyrirtæki geta ekki byggt rétt sinn beint á óinnleiddu eða ranglega innleiddu ákvæði tilskipunar. Ef innleiðingin er óskýr, ófullnægjandi eða beinlínis röng getur það því haft afgerandi áhrif á réttarstöðu þeirra sem vilja byggja rétt á reglunum.
Tilskipanir sem ekki hafa verið innleiddar í landsrétt hafa ekki bein réttaráhrif.
Framkvæmd samræmisathugunar getur verið bæði ítarleg og tímafrek. ESA útbýr eða óskar eftir svonefndri samsvörunartöflu, þar sem farið er yfir ákvæði tilskipunar lið fyrir lið. Viðkomandi ríki þarf þá að tilgreina hvaða ákvæði landsréttar innleiða hvert einstakt ákvæði tilskipunarinnar. Í kjölfarið fer ESA yfir töfluna, ber saman EES regluna og viðeigandi innleiðingarákvæði og metur hvort innleiðingin sé fullnægjandi. Í flóknum og tæknilegum málaflokkum, til dæmis á sviði fjármálaþjónustu, getur þetta kallað á töluverða greiningarvinnu.
Samræmisathugun á tilskipunum er ekki endilega einföld samanburðaræfing milli tveggja lagatexta. Sum ákvæði tilskipana leggja skýrar skyldur á einstaklinga og fyrirtæki eða veita þeim réttindi og þurfa slík ákvæði jafnan að koma skýrt fram í landsrétti. Önnur ákvæði beinast fyrst og fremst að ríkinu sjálfu, til dæmis um skýrslugjöf, samskipti við ESA eða skipulag stjórnsýslu. Þá getur þurft að meta hvort sérstök innleiðing sé nauðsynleg eða hvort almennur lagarammi dugi. Enn önnur ákvæði fela í sér valkosti fyrir ríkin, markmiðsákvæði eða reglur um samskipti milli stofnana. Í slíkum tilvikum skiptir eðli ákvæðisins, tilgangur þess og áhrif á réttarstöðu miklu máli við mat á því hvort innleiðingar sé þörf.
Samræmisathugun á tilskipunum er ekki einföld samanburðaræfing milli tveggja lagatexta.
Tilraunaverkefni
Sem fyrr segir eru þetta bæði ítarlegar og tímafrekar athuganir, en á næstu árum gæti tæknin einfaldað verkefnið verulega. ESA tekur núna þátt í tilraunaverkefni með íslensku nýsköpunarfyrirtæki sem þróar gervigreind til að aðstoða við samræmisathuganir. Slíkt kerfi getur létt undir bæði hjá ESA og ráðuneytum EFTA ríkjanna með því að útbúa öll gögn til athugunarinnar, finna innleiðingarákvæði og para saman við ákvæði tilskipana, framkvæma samanburð og leggja loks bráðabirgðamat á samsvörun þar á milli. Endanlegt mat á niðurstöðu athugunarinnar yrði þó alltaf í höndum lögfræðinga ESA og ákvörðun um möguleg viðbrögð tekin af stjórn stofnunarinnar. ♦
Valdimar Hjartarson | lögfræðingur hjá Eftirlitsstofnun EFTA
