Rammaáætlun, byggð á lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun, er eitt veigamesta stjórntæki stjórnvalda við ákvarðanir um nýtingu náttúruauðlinda. Í ljósi þess að orkuuppbygging, orkuskipti og loftslagsmarkmið kalla á hraðar og skýrar ákvarðanir hefur athygli beinst að því hvort málsmeðferð rammaáætlunar samræmist grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og réttarríkisins. 

Rammaáætlun forleyfisveitingarferli

Alþingi flokkar virkjunarkosti í vernd, bið og nýtingu með afgreiðslu þingsályktunar. Þingsályktanir eru samþykktir eða viljayfirlýsingar þingsins þar sem Alþingi lýsir stefnu sinni eða ákvörðununum án þess að festa þær í lög.

Á grundvelli laga um verndar- og orkunýtingaráætlun eru teknar endanlegar ákvarðanir um hvort hægt sé að hefja formlegt leyfisveitingarferli eða ekki. Flokkunum þremur, vernd, bið og nýtingu fylgja mismunandi réttaráhrif. Sé orkukostur í nýtingarflokki er stjórnvöldum heimilt að veita leyfi fyrir rannsóknum og virkjun – að sjálfsögðu að uppfylltum öllum kröfum og skilyrðum tilheyrandi laga og reglugerða. Í bið fara flokkar sem talið er að afla þurfi frekari upplýsingar um – stjórnvöldum er ekki heimilt að veita leyfi tengd orkuvinnslu fyrir þá kosti. Í vernd falla orkukostir sem ástæða er talin til að friðlýsa og skal þá hefja ferli að friðlýsingu samkvæmt lögum um náttúruvernd – ekki má veita leyfi fyrir rannsóknum og virkjun.

Rammaáætlun átti upphaflega að vera stefnumörkun um það hvaða svæði væri hugsanlega hægt að nýta til orkuvinnslu og hvaða svæði ættu að njóta verndar gagnvart slíkum framkvæmdum. Þróunin hefur hins vegar orðið sú að rammaáætlun er í raun orðin að einhvers konar forleyfisveitingarferli, þ.e. leyfisveitingarferli sem þarf að ljúka áður en hið eiginlega leyfisveitingarferli getur hafist. Þannig senda orkufyrirtæki, eða þróunaraðilar í orkuframkvæmdum, inn tillögur að virkjunarframkvæmdum til verkefnisstjórnar rammaáætlunar og óska eftir því að viðkomandi orkukostur verði metinn samkvæmt lögunum. Í síðustu áföngum rammaáætlunar hefur enginn kostur verið metinn að frumkvæði Umhverfis- og orkustofnunar, eins og lögin gera þó ráð fyrir og hefði verið eðlileg þróun út frá upphaflegu markmiði laganna.

Pólitísk fjallabaksleið

Strangt til tekið lýtur ferli rammaáætlunar ekki lögmálum stjórnsýsluréttar enda hér um að ræða undirbúning að setningu þingsályktunar. Þannig eru verkefnisstjórn og faghópar ekki formlega bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar í starfi sínu, svo sem um málshraða, andmælarétt, rökstuðning eða kæruheimildir. Sama á auðvitað við um ákvörðun ráðherra ef hann breytir niðurstöðu verkefnisstjórnar áður en hún er lögð fyrir Alþingi. Á Alþingi er þingsályktun afgreidd á forsendum stjórnmála þar sem alþingismenn eru að sjálfsögðu ekki bundnir við annað en eigin sannfæringu.

Hins vegar er það svo að í vinnu verkefnisstjórnar og faghópa eru teknar fjölmargar, veigamiklar ákvarðanir sem hafa mikil áhrif á réttindi einstakra aðila. Má þar til dæmis nefna ákvörðun um hvaða verkefni eru tekin til skoðunar og meðferðar hjá verkefnisstjórn á hverjum tíma. Sé verkefni ekki tekið til mats verkefnisstjórnar kann það að þýða margra ára frestun á því að verkefni fái meðferð stjórnvalda á grundvelli laganna. Ákvarðanir um það hvaða verkefni eru valin til meðferðar og af hverju eru ekki sérstaklega rökstuddar og engin leið fyrir aðila að átta sig á því hvað ræður því vali.

Og jafnvel þó verkefni sé tekið til skoðunar og komist í gegnum afgreiðslu verkefnisstjórnar eru flest þeirra flokkuð í biðflokk. Biðflokkur var upphaflega hugsaður sem tímabundin lausn þegar gögn skorti eða forsendur vantaði til endanlegrar ákvarðanatöku. Í framkvæmd hefur biðflokkur hins vegar breyst í pólitíska fjallabaksleið til að sleppa því að taka ákvörðun – slá því á frest um ótiltekin tíma – og þar geta virkjunarkostir setið fastir árum eða áratugum saman.

Tafir rammaáætlunar

Í stjórnsýslurétti er málshraði ekki tilviljunarkennd regla heldur hluti af vernduðum réttindum borgaranna. Það leiðir af 9. gr. stjórnsýslulaga og 70. gr. stjórnarskrár að mál sem snerta réttindi manna og skyldur verði afgreidd án ástæðulausrar tafar. Afgreiðsla mála innan rammaáætlunar hefur hins vegar oft tekið mörg ár í hverjum áfanga. Þegar við bætist að afgreiðslan er forsenda þess að hefja leyfisveitingarferli, getur heildarafgreiðslutími orðið áratugir.

Þetta er sérstaklega alvarlegt í ljósi þess að tafir rammaáætlunar eru ekki aðeins stjórnsýslulegt vandamál. Í því felst einnig takmörkun á atvinnufrelsi, takmörkun á nýtingu fasteigna og auðlinda og truflun á eðlilegri skipulagsgerð sveitarfélaga. Slík bið getur varla talist samrýmanleg lögbundnum kröfum um málshraða.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun er því lýst að leyfi stjórnvalda þurfi til að reisa og reka raforkuver og slík leyfi megi binda víðtækum skilyrðum. Svo segir í greinargerðinni um þær takmarkanir sem í frumvarpinu felast á eignarráðum og atvinnufrelsi: „Almennt hefur verið talið að löggjafanum sé heimilt að setja eignarráðum og atvinnufrelsi almennar takmarkanir af þeim toga sem að framan er lýst án þess að til bótaskyldu komi enda uppfylli þær jafnræðissjónarmið og þjóni almannahagsmunum. Telja verður að þær takmarkanir sem kunna að felast í frumvarpinu séu af sama meiði og framangreindar takmarkanir.“

Það má vel hugsa sér að lögin stæðust framangreindar kröfur og í þeim fælust almennar takmarkanir á eignarráðum og atvinnufrelsi, ef rammaáætlun hefði þróast í þá átt að vera stefnumarkandi um hvaða svæði væri hægt að nýta til orkuvinnslu og hvaða svæði skyldu njóta verndar gagnvart slíkum framkvæmdum. Svo er hins vegar ekki.

Endurskoðun laga nauðsynleg

Í ferli rammaáætlunar og með þingsályktun eru nú teknar endanlegar ákvarðanir um tiltekin og afmörkuð eignarráð og atvinnufrelsi án þess að við meðferð þeirra mála sé fylgt meginreglum stjórnsýsluréttar og gætt að eignarréttindum og atvinnufrelsi. Í þessari stuttu grein hefur fyrst og fremst verið fjallað um málið út frá sjónarmiðum um málshraða en álitaefnin eru fleiri og fjölmörg.

Nauðsyn þess að endurskoða lög um verndar- og orkunýtingaráætlun er ekki eingöngu spurning um stefnumótun í orkumálum; hún er kjarni réttarríkis, stjórnsýsluhátta og stjórnarskrárvarinna réttinda borgaranna. Ríkið verður að tryggja að ákvarðanir sem hafa svo víðtæk áhrif séu teknar á grundvelli skýrra laga, málefnalegs mats og fullnægjandi réttarverndar. Það hefur ekki verið tryggt hingað til. 

Katrín Helga Hallgrímsdóttir lögfræðingur Samorku.